순천 사례로 본 도시관리계획 변경 — 도로를 다른 용도로 쓰려면

도로를 다른 용도로 쓰려면 도시·군관리계획을 먼저 바꿔야 합니다. 계획안을 14일 이상 일반인이 볼 수 있게 두고, 관계 행정기관은 요청받은 날부터 30일 이내에 의견을 내고, 그다음 도시계획위원회 심의를 거치도록 법에 순서가 박혀 있습니다. 2023순천만국제정원박람회를 앞두고 강변로 왕복 4차선 약 1km 구간에 조성된 순천 오천그린아일랜드가 이 절차 이야기의 한복판에 놓였습니다.

순천시는 원상복구 실시설계비 1억 원을 제3회 추가경정예산안에 편성했고, 순천시의회는 이 예산을 전액 삭감했습니다. 2026년 8월 14일 스포츠동아 보도 내용입니다. 손훈모 순천시장은 2026년 8월 12일 사회관계망서비스 글에서, 감사원이 순천시와 전라남도에 「주민·지방자치단체 의견 수렴과 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 녹지로의 도시관리계획 변경 또는 현행 계획에 따른 도로 원상복구 방안을 마련」할 것을 촉구했다고 밝혔습니다. 같은 글에는 조성 당시 임시 시설을 전제로 추진되어 도시관리계획 변경 등 절차가 이행되지 않았다는 내용도 담겼습니다.

여기서부터는 순천 사례를 떠나 제도만 봅니다. 도로로 결정된 땅을 다른 용도로 쓰려면 법이 어떤 순서를 요구하는지, 한시적으로 쓸 때는 무슨 근거가 필요한지, 순서를 건너뛰면 법에 무엇이 정해져 있는지를 조문으로 정리했습니다. 기준은 2026년 7월 1일 시행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」입니다.

도로도 잔디광장도, 결국 계획으로 정해집니다

땅에 무엇을 놓을지는 지도에 색을 칠하듯 미리 정해져 있습니다. 이 결정을 담는 그릇이 도시·군관리계획입니다. 시·군의 개발과 정비, 보전을 위해 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 보건, 문화 등에 관해 세우는 계획을 말합니다. 국토계획법 제2조제4호입니다.

도로와 공원, 녹지는 기반시설에 들어갑니다. 도로는 교통시설, 광장·공원·녹지는 공간시설입니다. 그리고 기반시설 중에서 도시·군관리계획으로 결정된 것을 도시·군계획시설이라고 부릅니다. 같은 조 제6호와 제7호입니다. 도로로 결정된 땅에 잔디광장을 놓는 일은 「기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획」을 바꾸는 일이 됩니다.

도시·군관리계획으로 정하는 것	내용
용도지역·용도지구	지정 또는 변경에 관한 계획
개발제한구역 등 4개 구역	개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정 또는 변경
기반시설	설치·정비 또는 개량에 관한 계획 (도로·공원·녹지가 여기에 들어갑니다)
도시개발사업·정비사업	사업에 관한 계획
지구단위계획	지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획
도시혁신구역·복합용도구역	지정·변경에 관한 계획과 도시혁신계획, 복합용도계획
입체복합구역	도시·군계획시설입체복합구역의 지정 또는 변경

바꾸는 순서 — 어디에서 며칠이 걸리나

이미 결정된 계획을 바꿀 때도 처음 결정할 때와 같은 절차를 그대로 밟습니다. 국토계획법 제30조제5항이 제1항부터 제4항까지를 준용하도록 정해 두었습니다. 다만 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 바꾸는 경우는 예외입니다.

주민 의견 청취가 첫 관문입니다. 계획안의 주요 내용을 지방자치단체 공보나 둘 이상의 일반일간신문, 지방자치단체 인터넷 홈페이지, 국토교통부가 운영하는 국토이용정보체계에 각각 공고하고, 계획안을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있게 두어야 합니다. 국토계획법 시행령 제22조제2항입니다. 의견이 있는 사람은 열람 기간 안에 의견서를 낼 수 있고, 행정청은 그 의견을 계획안에 반영할지 검토해 열람 기간이 끝난 날부터 60일 이내에 결과를 통보하게 되어 있습니다.

한 번 더 공고·열람을 하는 경우도 있습니다. 청취한 주민 의견을 계획안에 반영하려는 경우, 또는 관계 행정기관 협의와 도시계획위원회 심의에서 나온 의견을 반영해 결정하려는 경우로서 그 내용이 조례로 정하는 중요한 사항이면 다시 공고·열람해 주민 의견을 들어야 합니다. 제28조제4항입니다.

단계	무엇을 하나	법이 정한 기간	근거
1. 입안	시·도지사, 시장 또는 군수 등이 계획안을 만듦	—	법 제28조제1항
2. 공고·열람	공보·일간신문·홈페이지·국토이용정보체계에 공고, 계획안 열람	14일 이상 열람	시행령 제22조제2항
3. 의견서 제출	의견 있는 사람이 서면으로 제출	열람 기간 안	시행령 제22조제4항
4. 반영 여부 통보	의견을 반영할지 검토해 제출자에게 알림	열람 종료일부터 60일 이내	시행령 제22조제5항
5. 지방의회 의견 청취	의견 제시 기한을 밝혀 계획안을 지방의회에 송부	명시된 기한까지 의견 제시	법 제28조제6항·제8항
6. 관계 행정기관 협의	결정권자가 관계 기관과 미리 협의	요청받은 날부터 30일 이내 의견 제시	법 제30조제1항
7. 도시계획위원회 심의	시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 심의	—	법 제30조제3항·제7항
8. 결정 고시·열람	결정을 고시하고 관계 서류를 일반이 열람하게 함	—	법 제30조제6항
9. 지형도면 작성·고시	지적이 표시된 지형도에 계획 내용을 밝힌 도면을 작성해 고시	—	법 제32조

모든 단계를 마쳐도 효력이 곧바로 생기는 것은 아닙니다. 도시·군관리계획 결정의 효력은 지형도면을 고시한 날부터 발생합니다. 제31조제1항입니다. 이 지점만 따로 다룬 글이 있어 여기서는 한 줄로 둡니다. 지형도면 고시 — 규제가 실제로 시작되는 시점에 정리해 두었습니다.

결정은 누가 하나 — 시장이 신청하고 도지사가 결정합니다

계획안을 만드는 사람과 결정하는 사람이 다릅니다. 원칙은 시·도지사가 직접 결정하거나 시장·군수의 신청을 받아 결정하는 구조입니다. 인구 50만 이상 대도시는 그 시장이 직접 결정합니다. 제29조제1항입니다. 시장·군수가 스스로 결정할 수 있는 범위는 지구단위계획 쪽으로 한정돼 있습니다.

구분	결정권자	근거
원칙	시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정	제29조제1항 본문
인구 50만 이상 대도시	해당 대도시 시장이 직접 결정	제29조제1항 단서
시장·군수가 입안한 지구단위계획구역 지정·변경, 지구단위계획 수립·변경	시장 또는 군수가 직접 결정	제29조제1항제1호
개발제한구역 지정 및 변경	국토교통부장관	제29조제2항제2호
시가화조정구역 지정 및 변경(제39조제1항 단서)	국토교통부장관	제29조제2항제3호
수산자원보호구역	1제곱킬로미터 이상 공유수면은 해양수산부장관, 인접 토지 또는 1제곱킬로미터 미만 공유수면은 시·도지사	제29조제2항제4호

심의를 맡는 위원회도 결정권자에 따라 갈립니다. 시·도지사가 결정하면 시·도도시계획위원회, 시장·군수가 결정하면 시·군·구도시계획위원회입니다. 지방도시계획위원회는 시·도에 두는 것과 시·군·구에 두는 것으로 나뉘어 있고, 시·군·구도시계획위원회는 개발행위허가에 관한 심의도 맡습니다. 제113조제1항과 제2항입니다. 지구단위계획을 결정할 때는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 심의하며, 이때 공동위원회는 위원 30명 이내, 건축위원회 위원이 3분의 1 이상이 되도록 구성합니다. 시행령 제25조제2항입니다. 지구단위계획구역의 성격은 지구단위계획구역이면 무엇이 달라지나에 따로 정리돼 있습니다.

계획을 안 바꾸고 한시적으로만 쓰려면

박람회나 축제처럼 몇 달만 쓰는 경우까지 계획을 바꾸는 것은 아닙니다. 이때 쓰이는 통로가 가설건축물과 개발행위허가입니다. 둘은 근거 법이 다릅니다.

먼저 개발행위허가입니다. 건축물을 짓거나 공작물을 놓거나 땅의 형상을 바꾸려면 시장·군수 등의 허가를 받아야 합니다. 국토계획법 제56조제1항입니다. 여기서 토지의 형질변경은 절토와 성토, 정지, 포장 등의 방법으로 토지의 형상을 바꾸는 행위를 말합니다. 시행령 제51조제1항제3호에 그렇게 적혀 있습니다. 땅을 깎거나 덮는 일뿐 아니라 포장까지 들어간다는 뜻입니다.

개발행위허가를 받아야 하는 행위	범위
건축물의 건축	건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물
공작물의 설치	인공을 가해 제작한 시설물(건축물 제외)
토지의 형질변경	절토·성토·정지·포장 등으로 토지 형상을 바꾸는 행위, 공유수면 매립
토석채취	흙·모래·자갈·바위 등의 채취(형질변경 목적은 제외)
토지분할	녹지·관리·농림·자연환경보전지역의 허가 없는 분할, 너비 5m 이하 분할 등
물건을 쌓아놓는 행위	녹지·관리·자연환경보전지역에서 1개월 이상 쌓아놓는 경우

허가 여부는 신청서를 낸 뒤 15일 안에 처분하게 되어 있습니다. 다만 도시계획위원회 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관과 협의해야 하는 경우에는 그 심의·협의 기간이 15일에서 빠집니다. 시행령 제54조제1항입니다. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치는 허가 없이 하되 1개월 이내에 신고하도록 제56조제4항이 정하고 있습니다.

다음은 가설건축물입니다. 도시·군계획시설과 도시·군계획시설 예정지에 가설건축물을 지으려면 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 건축법 제20조제1항입니다. 반대로 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물처럼 대통령령으로 정한 용도는 신고한 뒤 착공하는 구조입니다. 같은 조 제3항입니다. 신고 대상에는 가설흥행장과 가설전람회장, 유원지나 종합휴양업 사업지역 등에서 한시적인 관광·문화행사를 목적으로 천막이나 경량구조로 설치하는 것, 야외전시시설 등이 들어갑니다. 건축법 시행령 제15조제5항입니다.

구분	어떤 경우	존치기간	근거
허가	도시·군계획시설 및 그 예정지에 가설건축물을 건축	3년 이내. 도시·군계획사업이 시행될 때까지 연장 가능	건축법 제20조제1항, 시행령 제15조제1항제2호
신고	재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 등 대통령령이 정한 용도	3년 이내. 횟수별 3년 범위에서 건축조례가 정한 횟수만큼 연장	건축법 제20조제3항, 시행령 제15조제7항

가설건축물 허가에는 걸러내는 문턱이 있습니다. 네 가지에 해당하지 않으면 허가를 하여야 한다고 제20조제2항이 정하는데, 그 첫 번째가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우입니다. 나머지는 4층 이상인 경우, 구조·존치기간·설치목적 등에 관해 조례로 정한 기준을 따르지 않은 경우, 그 밖에 다른 법령의 제한규정을 위반하는 경우입니다. 다른 법령 확인이 필요하면 관계 행정기관과 미리 협의하고, 협의 요청을 받은 기관이 15일 안에 의견을 내지 않으면 협의가 이루어진 것으로 봅니다. 같은 조 제7항입니다.

도로로 결정된 땅 위에 무엇을 놓을 수 있나

앞에서 나온 제64조가 이 글의 매듭입니다. 조문 원문은 이렇습니다.

「특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다.」 (국토계획법 제64조제1항 본문)

도로로 결정된 땅에는 도로가 아닌 건축물이나 공작물을 놓을 수 없다는 뜻입니다. 예외가 제2항에 있습니다. 도시·군계획시설 결정 고시일부터 2년이 지나도록 사업이 시행되지 않았고, 단계별 집행계획이 세워지지 않았거나 1단계 집행계획에 들어가지 않은 부지라면 세 가지를 허가할 수 있습니다. 가설건축물의 건축과 그에 필요한 범위의 토지 형질변경, 시설 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 그에 필요한 범위의 형질변경, 건축물의 개축 또는 재축과 그에 필요한 범위의 형질변경입니다.

이 예외로 놓은 것은 임시라는 성격이 조문 안에 이미 들어 있습니다. 나중에 그 땅에서 도시·군계획시설사업이 시행되면 행정청은 시행 예정일 3개월 전까지 소유자 부담으로 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 합니다. 제64조제3항입니다. 명령을 받고도 원상회복을 하지 않으면 행정대집행법에 따른 행정대집행으로 원상회복할 수 있다고 제4항이 정해 두었습니다. 오래 집행되지 않은 시설 부지의 다른 쟁점은 장기미집행 도시계획시설과 매수청구에 정리돼 있습니다.

순서를 건너뛰면 법에 무엇이 정해져 있나

국토계획법은 위반 유형별 처분을 제133조 한 조문에 모아 두었습니다. 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 해당하는 자에게 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있습니다. 각 호 중 계획 절차와 맞닿은 것을 골라 옮깁니다.

제133조제1항 각 호	어떤 경우
제2호	도시·군계획시설을 제43조제1항에 따른 도시·군관리계획의 결정 없이 설치한 자
제5호	제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 않고 개발행위를 한 자
제5호의2	허가를 받고도 그 허가받은 사업기간 동안 개발행위를 완료하지 않은 자
제5호의3	제57조제4항에 따라 개발행위허가를 받고 그 조건을 이행하지 않은 자
제6호	이행보증금을 예치하지 않거나 토지의 원상회복명령에 따르지 않은 자
제7호의2	제64조제3항 본문에 따른 원상회복명령에 따르지 않은 자
제15호	제88조에 따른 실시계획인가 또는 변경인가를 받지 않고 사업을 시행한 자

제2호가 눈에 띕니다. 계획 결정 없이 시설을 설치한 것 자체가 처분 대상으로 조문에 올라 있습니다. 여기에 더해 사정이 변경되어 사업을 계속 시행하면 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정되는 경우에도 처분이나 조치 명령이 가능하고, 이때 발생한 손실은 보상하도록 제133조제1항제22호와 제2항이 정하고 있습니다.

자주 묻는 것

계획안에 의견을 낼 수 있는 기간은 얼마인가. 계획안은 14일 이상 일반인이 열람할 수 있게 두어야 하고, 의견서는 그 열람 기간 안에 냅니다. 낸 의견을 반영할지는 열람 종료일부터 60일 이내에 통보하도록 되어 있습니다. 국토계획법 시행령 제22조제2항과 제5항입니다.

도로로 결정된 땅에는 아무것도 못 놓나. 원칙적으로 그 도로가 아닌 건축물이나 공작물은 허가 대상이 아닙니다. 다만 결정 고시일부터 2년이 지나도록 사업이 시행되지 않고 단계별 집행계획 요건에 걸리면 가설건축물 등 세 가지가 허가될 수 있습니다. 제64조제1항과 제2항입니다.

박람회처럼 한시적으로 쓰는 것도 근거가 필요한가. 가설흥행장이나 가설전람회장, 한시적인 관광·문화행사용 천막 등은 건축법 제20조제3항에 따른 신고 대상입니다. 존치기간은 3년 이내이고, 연장은 횟수별 3년 범위에서 건축조례가 정한 횟수만큼 가능합니다.

계획이 바뀌면 언제부터 효력이 생기나. 결정 고시가 아니라 지형도면 고시일부터입니다. 제31조제1항이 그렇게 정하고 있습니다. 고시문 원문이 어디에 실리는지는 광주 고시·공고 원문, 시보에서 찾는 법에 정리돼 있습니다.

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※ 근거: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(법률 제21447호, 2026년 3월 5일 공포, 2026년 7월 1일 시행) 제2조제4호·제6호·제7호, 제28조, 제29조, 제30조, 제31조, 제32조, 제56조, 제57조, 제64조, 제113조, 제133조 / 같은 법 시행령(대통령령 제36424호, 2026년 7월 1일 시행) 제22조, 제25조, 제51조, 제54조 / 「건축법」 제20조 및 같은 법 시행령 제15조 / 조문 원문은 국가법령정보센터에서 확인됩니다. 순천 오천그린아일랜드 관련 사실관계는 스포츠동아 2026년 8월 14일 보도, 뉴스핌 2026년 8월 12일 보도.